поиск по сайту
Электронное правительство как система систем: новый сценарий

Электронное правительство как система систем: новый сценарий

Акаткин Ю. М., Дрожжинов В. И., Конявский В. А.

Тема создания электронного правительства волнует российское ИТ-сообщество уже несколько лет. CNews публикует исследование группы ученых - Юрия Акаткина, Владимира Дрожжинова и Валерия Конявского, рассматривающих e-goverment как систему систем. Авторы считают, что применение этого подхода разработчиками электронного правительства позволит построить действительно эффективную систему предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде и наладить механизм ее работы. Мнение редакции может не совпадать с изложенной в статье точкой зрения.

Мы живем в социотехнической системе систем. Город, поселок, деревня - это системы, во главе которых стоит избранный или назначенный мэр, руководитель администрации или староста (исполнительный орган), имеется местный избранный парламент, представляющий население (законодательный орган). Они имеют свой бюджет и коммунальные системы жизнеобеспечения, не зависящие от других городов. Их соединяет инфраструктура дорог, рек, воздушных и водных путей. Инфраструктура и обеспечивает существование системы систем, ограниченной административными границами района и области или государственной границей.

В техническом плане понятие «системы систем» восходит к последнему десятилетию прошлого столетия, когда была сформулирована сетецентрическая концепция информационного объединения различных родов войск с помощью подводных, наземных, атмосферных и космических средств связи для координации и победоносного ведения совместных операций на глобальных театрах войны. Например, единое управление войсками при ведении боевых действий кораблями совместно с сухопутными войсками и авиацией в прибрежных районах становится просто невозможным без интеграции соответствующих систем управления сухопутными, военно-морскими и военно-воздушными силами в Глобальную систему оперативного управления (ГСОУ) вооруженными силами.

С начала 2000-х развитие ГСОУ неразрывно связано с реализацией концепции C4IFTW (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence For The Warrior - командование, контроль, коммуникации, компьютеры и разведка для воинов), на основе которой создается единое глобальное информационное пространство поля боя, обеспечивающее - в отличие от ГСОУ - полносвязанность для всех его участников. Есть основания полагать, что Россия созрела до создания подобной системы общегосударственного масштаба, относящейся к электронному правительству страны и охватывающей не только оборону от внешних агрессоров и террористов, но и выход из чрезвычайных ситуаций с техногенными и природными источниками возникновения. В СМИ появились сообщения, что начальником Генштаба Вооруженных сил России Валерием Герасимовым был утвержден проект объединившего все существующие в РФ ведомственные системы управления и мониторинга НЦУОГ - Национального центра управления обороной государства.

Можно не сомневаться, что в скором времени термин «система систем» прочно войдет в лексикон первых лиц России, а также всех, кто имеет то или иное отношение к созданию сложнейших социо-технических государственных электронных систем.

Применение же подхода системы систем позволит на деле оптимизировать процесс развития возможностей системы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, а также механизмы работы этой системы, что является сегодня важнейшей задачей деятельности правительства России*.

Понятие системы систем

Есть много определений понятия «системы систем», авторы придерживаются подхода, используемого российским отделением** Международного совета по инжинирингу систем (INCOSE).

Принципиальное отличие системы систем от альтернативной системы из подсистем состоит в том, что у каждой системы в системе систем есть свой владелец («хозяин»), а у системы из подсистем есть один владелец («хозяин») на всю систему. Тут ровно шаг от владельца системы к ее оператору.

Отличие системы систем от системы подсистем

Система [под]систем Система систем (у каждой системы есть свой хозяин)

Источник: livejournal.com

Системы систем (System of Systems, SoS) - это системы, отдельные части которых могут существовать автономно, были разработаны независимо друг от друга и представляют собой полноценную целевую систему. Ими занимается направление системной инженерии.

В СССР системная инженерия называлась системотехникой. Последние учебники на русском языке по этой дисциплине относятся к 70-м гг. прошлого столетия и содержат сведения о системотехнике систем из подсистем. В 80-е, годы перестройки, постепенно соответствующие дисциплины перестали преподаваться в учреждениях высшей школы, в результате в России сегодня отсутствует учебная литература как по системам из подсистем, так по системам систем как научной и прикладной дисциплине. Только в 2013 г. в МФТИ открылась выпускающая межфакультетская кафедра системного инжиниринга. Так что можно с уверенностью сказать, что молодое поколение российских специалистов сейчас не знакомо с системотехникой и тем более системами систем.

* См. «Концепцию развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде» на период до 2016 г., утверждена Правительством РФ, распоряжение от 25 декабря 2013 г. № 2516-р.

** См. сайт российского отделения INCOSE, а также следующие работы: Анатолий Левенчук, Виктор Агроскин. Системо-системная инженерия: основные методы и инструменты. - INCOSE, 31 октября 2013 г. - 17 стр. и Анатолий Левенчук. Системы систем - 19 августа 2010.

Из признанных источников знаний по системо-системному инжинирингу в виду отсутствия таковых на русском языке отечественные специалисты используют зарубежную литературу*.

В освоении российскими специалистами накопленных глобальных знаний по системо-системному инжинирингу и их применению и углублению в нашей стране лидирующую роль играет Русское отделение Международного совета по системному инжинирингу (International Counsil of Systems Engineering, INCOSE). Эта международная организация объединяет системных инженеров со всего мира и занимается глобальным развитием знаний по системной инженерии. Она же разработала и сопровождает руководство по корпусу знаний в области системного инжиниринга.

С разрешения президента Русского отделения Анатолий Левенчука приведены основные свойства системы систем, которые он излагает в своих лекциях.

Основные свойства системы систем

Примеры систем, из-за которых пришлось вводить понятие «системы систем»
1. Телекоммуникационные системы («сети сетей», прежде всего интернет);
2. Мультимодальные транспортные системы (доставка грузов с использованием различных видов транспорта);
3. Обеспечивающие системы («расширенного предприятия» - организации предприятия в целом, включая его партнеров, заказчиков и другие организации, например, государственные контрольно-надзорные);
4. Системы взаимодействия родов войск на театре военных действий (ВВС, ВМС, сухопутные силы и др.);
5. Любая организационная система (многоуровневая, начиная от группы людей и заканчивая обществом в целом, например, правительство, состоящее из министров).
Что имеют в виду, когда говорят о системах систем? Виды системы систем:
1. Отрасль (industry);
2. Эко-система (eco-system);
3. Распределенная система работ (distributed work);
4. Федерация (federation);
5. Система возможностей (capability);
6. Сетевая система (networked, connected);
7. Объединенное правительство (Joined-up Government), связанное правительство (Networked Government).
1. Управляемая (directed), в которой есть назначенный архитектор, который может давать приказы составляющим системам и распоряжается ресурсами;
2. Подтвержденная (acknowledged), в которой признаваемый архитектор есть, но он может только убеждать составляющие системы самоизмениться согласно разработанной им архитектуре;
3. Сотрудничающая (collaborative), в которой все системы договариваются друг с другом по необходимому поводу, но архитектора, менеджера проекта или аналогичного выделенного органа управления нет;
4. Виртуальная (virtual), в которой системы могут вообще не знать друг о друге ничего и не влияют друг на друга; например интернет.
Свойства системы систем: Особенности системы систем общего характера:
1. Независимое управление элементами (нет руководства общим развитием);
2. Независимая работа элементов (нет руководства работы в общем сервисе),
3. Эмерджентность;
4. Эволюционное развитие (требует исследований);
5. Географическое распределение элементов.
1. Отсутствие своих понятий;
2. Заимствования из различных наук: социологии, политологии, психологии, менеджмента, конфликтологии и др.;
3. Поскольку имеет место независимое финансирование проектов, независимые планы развития, то единственный путь системо-системной инженерии системы систем - это совместная асинхронная эволюция ее систем.

Итак, обычная системная инженерия не применима к системе систем. При создании последней сначала выполняется инжиниринг возможностей (Capability engineering), разработка возможностей (capability development), изменение возможностей (capability change), только затем инжиниринг операций (operation).

Исследовательскую работу по концепции возможностей, ее взаимосвязи с концепцией системы систем ведет, например, Международный совет по системному инжинирингу (INCOSE), а также его отделения в Великобритании и России.

Интероперабельность в системе систем

Хотя техническая интероперабельность имеет большое значение, она не является достаточной для обеспечения эффективной деятельности [в той или иной сфере общественной жизни]. Имеется необходимость уделить подобающее внимание процедурным и организационным элементам, а лица, принимающие решения на всех уровнях, должны понимать возможности и ограничения друг друга. Обучение и образование, обмен опытом и упражнения, совместное планирование и профессиональные связи на всех уровнях [объединенного правительства] позволят не только преодолеть межведомственные барьеры организационной культуры и различия в приоритетах, но и научат членов межведомственных проектных команд ценить весь спектр сервисных возможностей, доступных им.

Joint Vision 2020**

Достижение всеобъемлющей и согласованной интероперабельности между элементами системы систем требует последовательного применения набора управленческих, технических и операционных практик***, которые поддерживают добавление новых и модернизированных систем к растущей «путине» интероперабельных систем. Улучшения только в технологии (будь то XML или любое другое средство) недостаточно. Необходимо учитывать текущие и предполагаемые будущие потребности в интероперабельности, а также процедуры обеспечения интероперабельности между организациями.

Модель системной деятельности. Мероприятия, необходимые для достижения интероперабельности систем в системе систем

Источник: System of Systems Interoperability, 2004

Латинская буква I условно отображает жизненный цикл одной системы и его обеспечение, верхняя перекладина I - «Управление проектом системы» - содержит деятельность по управлению созданием системы, которое может состоять в покупке системы под ключ или ее разработке, сборке и т.д. Управление проектом реализуется в рамках проектного офиса или офиса управления проектом (Project Management Office, PMO).

Несущий столб буквы I - «Создание системы» - содержит виды деятельности, которые создают систему с нуля или совершенствуют действующую систему (например, применение стандартов разработки системы, разработка архитектуры системы и покупка комплектующих, включая тиражируемые программные продукты), а также сопровождают ее. Создание системы выполняется в рамках конструкторского бюро, проектного института и др. подобных организаций.

«Действующая система» в основании I содержит функционирующую систему и ее взаимодействие с внешней средой, включая другие системы. Конечный пользователь считается частью действующей системы. «Оператор систем» - общий термин для обозначения организации, эксплуатирующей систему. Офис оператора системы (ОО) - то место, где сидят операторы системы, контактирующие с системой через панель управления (dashboard) и по возможности дистанционно исправляющие недостатки ее функционирования или привлекающие людей (организации), которые могут это сделать. Для пользователей в ОО развернут helpdesk.

* Guide to the Systems Engineering Body of Knowledge (SEBoK), version 1.0 - INCOSE, 12 September 2012. - 852 p. и Donald Firesmith. Profiling Systems Using the Defining Characteristics of Systems of Systems (SoS). - Carnegie Mellon University, Software Engineering Institute - Technical Note CMU/SEI-2010-TN-001, February 2010 - 87 p.

** Joint Vision 2020 - стратегический документ Минобороны США, отражающий совместную точку зрения начальников штабов родов войск США и датированный 30 мая 2000 г. В нем сформулировано видение необходимости доминирования вооруженных сил США «по всем измерениям» поля боя. Документ послужил основой для разработки военной доктрины США, в которой предсказаны военные угрозы, с которыми могут столкнуться США до 2020 г., и предполагаемые ответы на эти угрозы.

*** Практика - 1. Метод, процедура, процесс или правило, используемое в конкретной сфере профессиональной деятельности; их набор считается стандартом. 2. Предприятие (бизнес), в рамках которого профессионал или группа ассоциированных профессионалов предоставляют такие услуги, как юридическая практика или медицинская практика.

Система систем реализуется в рамках программы из нескольких взаимосвязанных проектов, проектный офис каждого из которых управляет созданием, совершенствованием или сопровождением отдельной системы. Управление выполнением программы осуществляется в рамках офиса управления программой (Program Executive Office, PEO), связанного с проектными офисами всех систем, образующих целевую систему.

Взаимодействие между несколькими системами в рамках одной программы требует обеспечения интероперабельности: на трех уровнях*: управления проектом (проектной интероперабельности), создания системы (конструкционной интероперабельности) и действующей системы (операционной интероперабельности).

Различные виды интероперабельности в системе систем

Источник: System of Systems Interoperability, 2004

Естественно, что взаимодействие реальных РМО, КБ и ОО различных систем системы систем в пределах одной программы осуществляется в ходе отработки соответствующих регламентов взаимодействия по реальным физическим средствам связи, условно называемым шинами. Три типа шин определены: проектные, конструкционные и операционные. По природе эти шины могут быть в диапазоне от человека-курьера до выделенного канала системы глобальной космической связи.

Система шин связи системы систем
(РЕО - офис управления программой, РМО - офис управления проектом, КБ - конструкторское бюро, ОО - офис оператора системы)

Источник: System of Systems Interoperability, 2004

Модель интероперабельности внутри программы можно расширить на интероперабельность взаимосвязанных программ. Тогда соответствующие офисы управления программ (PEO) соединяются за счет использования специальной шины (backplane), объединяющей проектные шины. Такие объединительные шины должны работать в соответствии с согласованным набором практик и методов, обеспечивающих успешное взаимодействие любого количества систем и офисов управления программ.

Объединительные шины

Источник: System of Systems Interoperability, 2004

Для реализации таких шин каждая система систем должна рассматриваться как отдельный блок (unit). Такая модель отличается от существующей практики, когда интерес и ответственность менеджера проекта привязаны к одной конкретной системе, а контексту, в котором она находится, уделяется меньше внимания. Действия, которые считаются очевидными в рамках разработки отдельной системы (например, управление требованиями, разработка архитектуры, процессы разработки и управления и определение операционных семантик), также должны выполняться и на уровне системы систем.

Получается, что для системы систем не подходят традиционные методы системной инженерии. Причины этого в следующем.

Во-первых, как показано, в системах систем имеют место три уровня взаимодействия. На каждом из них взаимодействуют люди и только на самом нижнем уровне - еще и системы. Для каждого уровня должен существовать соответствующий регламент документального, вербального и (или) визуального взаимодействия, которое может физически осуществляться по любому подходящему каналу - и через курьера, и по электронной почте или с помощью системы глобальной космической связи. Для поддержки взаимодействия менеджеров проектов, конструкторов и операторов систем в системе систем имеется широкий спектр соответствующих средств совместной работы. Вместе с тем не очевидно, что у целевой системы систем есть главный конструктор, который директивно влияет на принятие определенных решений по выполнению каких-то работ в системах, входящих в систему систем. Именно так обстояло дело с системой предоставления электронных государственных и муниципальных услуг электронного правительства России с 2002 до осени 2013 гг. Может, этим объяснялись постоянные переделки целевой системы систем.

Во-вторых, зачастую именно в государственном секторе возникают коллективы взаимодействующих, административно независимых информационных систем. Предположительно у таких коллективов есть какие-то общие цели, ради достижения которых эти коллективы и образуются. Такие коллективы формируются, как правило, на существующем пуле действующих и развивающихся информационных систем министерств и ведомств, потому что правительством и (или) президентом (в России) постоянно ставятся новые задачи перед министерствами и ведомствами (точнее, блоками правительства), которые они должны решать совместно, причем одно из министерств назначается головным соответствующего коллектива. Это задачи, которые однократно, периодически или на постоянной основе решаются в ходе выполнения таких функций, как: международная и внутренняя антитеррористическая деятельность, социальное обслуживание граждан, медицинское обслуживание граждан, составление бюджета страны на новый финансовый год и др. Есть и такая задача, как совместное предоставление министерствами и ведомствами гражданам и бизнесу электронных государственных и муниципальных услуг. В этом случае в дополнение к существующим информационным системам министерств и ведомств системы систем создается еще и специализированная система под названием «Система межведомственного электронного взаимодействия» (СМЭВ) для объединения и взаимодействия информационных систем министерств и ведомств при предоставлении совместном услуг, а также ряд специальных информационных систем, например, для корневого удостоверяющего центра или идентификации и аутентификации потребителей услуг. СМЭВ и все эти специальные информационные системы образуют инфраструктуру целевой системы систем для предоставления услуг. При этом информационные системы министерств и ведомств, собственно реализующие, возможно, помимо прочих, функции предоставления услуг, продолжают развиваться по планам соответствующих министерств и ведомств независимо от работы в составе системы систем.

В-третьих, большой спецификой по сравнению с системой подсистем обладает этап отладки совместной работы систем в составе системы систем. Здесь невозможно обеспечить из единого центра синхронизм пошагового выполнения операций во всех системах, чтобы проконтролировать правильность их выполнения. Системы, составляющие систему систем, обычно должны не только продолжать работать по другим задачам независимо от принадлежности к целевой системе систем, но и одновременно «делать вид», что они - часть новой целевой системы. Последнее зачастую является лишь дополнительной функцией к их основным функциям. В результате разработчикам приходится синхронизовать инкрементальное выполнение операций дистанционно по громкой связи между территориально удаленными площадками, где размещены системы, составляющие систему систем. Более того, править каждую систему, входящую в состав системы систем, скорее всего, будет разработчик именно этой системы, а не разработчик целевой системы систем, у которой часто ни разработчиков, ни операторов нет.

* Edwin Morris, Linda Levine, Craig Meyers, Pat Place, Dan Plakosh. System of Systems Interoperability (SOSI): Final Report. - TECHNICAL REPORT, CMU/SEI-2004-TR-004, ESC-TR-2004-004, April 2004 - 67 p.,

Linda Levine, B. Craig Meyers, Ed Morris, Patrick R. H. Place, Daniel Plakosh. System of Systems Interoperability Internal Research and Development Project/Proceedings of the System of Systems Interoperability Workshop (February 2003). - Technical Note CMU/SEI-2003-TN-016, June 2003. - 37 р.

В-четвертых, техническое задание на создание системы из подсистем обычно формулируется в виде спецификации ее функционального состава, а подсистемы имеют грануляцию функций. Это как бы позволяет заказчику заранее оценить стоимость разработки и осознанно подойти к выбору субконтрактора на создание системы. Возможно, такой подход имеет право на жизнь и сохранился для создания специальных, например встроенных и бортовых, систем. Но системы, входящие в систему систем, в государственном секторе, как правило, создаются на базе универсальных вычислительных систем с высокой модульностью, что позволяет создавать информационные системы в широком инкрементальном диапазоне производительности. Заказчик освобождается от необходимости при формировании ТЗ на систему систем специфицировать функции (functions), необходимые для реализации каких-то возможностей (capabilities), которые совместно реализуются системами, входящими в состав системы систем. Причем капитальные затраты на систему систем, в отличие от системы подсистем, сводятся к минимуму: системы, входящие в состав системы систем, уже давно куплены, существуют, у них есть владельцы, менеджеры проектов, конструкторы, операторы и все необходимые вспомогательные функции. Например, одна из возможностей для системы систем предоставления электронных услуг формулируется просто: данная система должна обеспечивать возможность предоставлять услугу выдачи заграничных паспортов. Таким образом, используемая сейчас Правительством РФ процедура рассмотрения и утверждения сначала функциональных концепций механизмов предоставления услуг и межведомственного взаимодействия для этого (каждая примерно на 50 страницах), а затем и дорожных карт реализации концепций (из таблицы примерно на 20 страницах) может быть сведена к рассмотрению и утверждению требований к возможностям системы систем предоставления электронных услуг на 5 страницах. Тогда члены правительства действительно смогут вникнуть, какие возможности нужны гражданам и бизнесу России, и не оставаться молчаливым большинством, присутствующим при обсуждении соответствующих вопросов с массой техницизмов, что мы видим при телетрансляции в реальном масштабе времени соответствующих заседаний Правительства РФ.

В-пятых, на проектном и конструкционном уровнях системы систем осуществляется взаимодействие между людьми - менеджерами проектов и конструкторами, соответственно. Системы систем появляются там и тогда, где у отдельных систем разные собственники, и для их совместной работы нужно устраивать соответствующий переговорный процесс*.

Резюмируя, можно констатировать, что понятие системы систем вполне приложимо к электронному правительству, в том числе и российскому.

Правительство как система систем

Сегодня совершенно очевидно, что в организации сотрудничества министерств и ведомств на одном административном уровне и на разных административных уровнях государственного и муниципального управления России при совместном проектировании и предоставлении услуг гражданам и бизнесу есть проблемы.

Традиционно правительства строились как набор министерств и ведомств, каждое из которых имело свою сферу ответственности за государственное управление, а их координация происходила через премьер-министра или его заместителей. Вместе с тем усложнение социально-экономических отношений в обществе привело к необходимости совместной деятельности министерств и ведомств напрямую, без посредничества верхнего уровня руководителей, что могло бы повысить эффективность такой деятельности, сократить время принятия решений и исключить возможные потери от задержек в принятии важных решений.

Проблемы сотрудничества министерств и ведомств и способы их решения с конца прошлого столетия исследовались в литературе. Несмотря на это, терминология по межорганизационным отношениям еще не устоялась. Такие термины, как «сотрудничество», «кооперация», «координация», «партнерство», «альянс» и «совместная работа» применяются зачастую как синонимы, но могут иметь и разный смысл. Ясно только, что и правительство, даже бумажное, подпадает под определение системы систем (у каждого министра своя система - министерство, а правительство - система таких систем). А «электронизация» только повышает эффективность и открытость его деятельности - посмотрим как.

В 2004 г. глобальная консалтинговая компания Deloitte Research на подъеме внедрения ИКТ для поддержки деятельности правительств индустриально-развитых стран ввела в научный оборот классификацию моделей правительства в координатах «Наличие возможностей сетевого управления (ограниченные, широкие)» и «Уровень сотрудничества государства с частным сектором (низкий, высокий)».

Модели правительства

Источник: Deloitte Research, 2004

Подошла к концу эпоха иерархической архитектуры государственного управления (иерархического правительства). Эта организационная модель преобладала предыдущее столетие и использовалась для достижения целей государственной политики и оказания государственных услуг. На ее месте в связи с внедрением в государственных органах сетевых и информационных технологий возникает принципиально иная модель - та, которую называют сетевой архитектурой государственного управления (сетевое правительство).

Эта новая модель характеризуется наличием паутины мультиорганизационных, мультиправительственных и мультиотраслевых отношений, которые во все большей степени поддерживают современное государственное управление.

Иерархическое правительство последние несколько десятилетий сопровождалось становлением и развитием государственно-частного партнерства (ГЧП), т.е. партнерства государства и коммерческих и некоммерческих компаний для предоставления последними услуг госучреждениям и достижения политических целей правительства (аутсорсинговое правительство). Так, в 90-х гг. прошлого столетия в США государственные сервисные контракты с частным сектором на федеральном уровне выросли на 25% в реальном выражении, несмотря на то что после окончания холодной войны начались огромные сокращения оборонных государственных расходов. В целом правительство США каждый год тратит около $100 млрд на сервисные аутсорсинговые контракты. Это больше, чем уходит на заработную плату федеральных госслужащих. Старение рабочей силы в государственном секторе, вероятно, ускорит тенденцию к аутсорсингу сервисов из госсектора в частный сектор США.

Совсем недавно в России была проведена реформа Вооруженных сил, в результате которой на аутсорсинг были выведены такие услуги, как стирка белья и питание военнослужащих в стационарных условиях, снабжение горюче-смазочными материалами и др.

Другой тенденцией развития государственных услуг гражданам и бизнесу является их интегрированное предоставление тесно взаимодействующими министерствами и ведомствами. Это, конечно, также стало возможным в результате развертывания в государственных учреждениях сетевых технологий. Соответствующее правительство называется объединенным правительством.

Интеграция министерств и ведомств происходит в результате демонтажа межведомственных информационных барьеров, которые имеются в современных правительствах, и внедрения совместного использования министерствами и ведомствами информации, единых моделей данных и плотной координации ими своей деятельности при совместном выполнении государственных функций. Успех в этой области имеет решающее значение для улучшения многого из того, что правительства делают сегодня - от ведения войны против терроризма до многоканального предоставления услуг гражданам и бизнесу. В основном интеграция министерств и ведомств происходит в рамках т.н. блоков правительства - силового, социально-экономического и др.

Связанное правительство вырастает из объединенного за счет перехода госучреждений на защищенный электронный документооборот, взаимодействия с гражданами и бизнесом в социальных сетях, предоставления открытых государственных данных, применение краудсорсинга для сбора замечаний избирателей к проектам нормативных правовых документов и законов.

* См. подробности этого процесса здесь и здесь.

Современные технологии позволяют организациям обмениваться данными в реальном масштабе времени и интегрировать свои бизнес-процессы с бизнес-процессами партнеров за стенами своей организации.

Что в настоящее время стало и будет продолжением связанного правительства? В контексте глобального развития нужно отметить, что весь мир двигается в направлении умного правительства (smart government)*.

Gartner полагает, что технологии умного правительства «интегрируют информацию, потребителей услуг и операционные технологии правительства в ходе выполнения им функций государственного планирования, менеджмента и оперативного управления, невзирая на функциональные домены, области процессов и юрисдикции, в целях генерации устойчивых общественно значимых ценностей (благ)».

Из этого определения - и в этом сходятся многие независимые эксперты - следует, что реализация умного правительства возможна на всех уровнях интероперабельности с использованием инструментов экспертной, семантической и операционной интеграции по всей вертикали и всем горизонталям исполнительной власти на основе системы совместного предоставления государственных и муниципальных электронных услуг конкретным физическим и юридическим лицам, а также государственных и муниципальных услуг (функций) неопределенному кругу лиц.

Проблемы электронного правительства России как системы систем

Электронное правительство России является системой систем, потому что ее специально созданная инфраструктура объединяет информационные системы и порталы (тоже информационные системы), принадлежащие независимым министерствам и ведомствам трех уровней власти России. И все проблемы создания электронного правительства России, включая СМЭВ, заключаются в непонимании разработчиками того факта, что они используют технологии прошлого века. Самое главное и новое в технологиях создания системы систем - это проектная интероперабельность проектных офисов электронных услуг информационных систем, принадлежащих независимым владельцам - муниципалитетам и государственным органам власти регионального и федерального уровней, а именно - административный регламент взаимодействия проектных офисов, утвержденный в установленном порядке, который отсутствует до сих пор.

Электронное правительство России как система систем

В 2013 г. Минкомсвязи России раскрыло широкой публике инфраструктуру электронного правительства России в следующих материалах.

1. Государственный контракт № 0410/73 на оказание «Ростелекомом» услуг по эксплуатации инфраструктуры электронного правительства в 2013 г. (1 августа 2013 г.).

2. Электронное правительство России. Полное досье, 20 ноября 2013 г.

3. Закулиса электронного правительства, CNews, № 09-10 (69), Ноябрь 2013, с. 24-34.

4. Схема ядра электронного правительства России.

Практически весь федеральный сегмент электронного правительства России (федеральная инфраструктура электронного правительства, ФИЭП) располагается в двух ЦОД «Ростелекома» в Москве. Информационные системы и оборудование частично принадлежат Минкомсвязи, частично арендуются у «Ростелекома». Например, «Ростелеком» является владельцем системы автоматизированных рабочих мест Центров продаж и обслуживания клиентов (АРМ ЦПОК). С ее помощью осуществляется выдача кодов активации гражданам, зарегистрировавшимся на портале госуслуг через офисы оператора.

Региональная инфраструктура электронного правительства (РИЭП) не является собственностью ни Минкомсвязи, ни региональных властей. Она, как следует из контракта, принадлежит «Ростелекому» и предоставляется всем 83 субъектам Федерации как комплексный сервис по модели SaaS.

Складывается впечатление, что создатели электронного правительства России (в первую очередь Минкомсвязи России) не отдают себе отчета в том, что они создавали и создают систему систем (федерацию систем, у каждой из которых свой «хозяин»). Например, на начальном этапе создания ГАС «Управление» такой подход был успешно реализован, что делало систему действительно единой вертикально-интегрированной (как следовало из ее названия), в которой ведомственные системы, входящие в нее, находились под управлением владельцев. А затем, как из названия системы, так и из ее архитектуры вертикальная интеграция исчезла, и, по сути, возникла еще одна ведомственная, хоть и централизованная автоматизированная система**.

Однако правила и методология создания системы систем отличаются от правил и методологии создания централизованной системы с одним «хозяином», которая декларируется в советских ГОСТ и используется российскими заказчиками и разработчиками до настоящего времени. Отсюда и постоянные переделки, и тупик развития инфраструктуры электронного правительства России, что мы наблюдали в 2009-2013 гг.

Подтверждение тому мы находим и в высказываниях нынешнего замминистра массовых коммуникаций и связи Алексея Козырева, ответственного лично за создание электронного правительства России. Чиновник отметил, что основная сложность проекта в том, что «когда строилась инфраструктура системы, не были учтены специфические вопросы, связанные с ее масштабом и с порядком взаимодействия распределенных пользователей». И разработчиков, добавим мы.

Заключение

Нам представляется, что ни Минкомсвязи РФ, ни специалисты других федеральных, региональных и муниципальных организаций, включая методолога электронного правительства России - Минэкономразвития, а также коммерческие компании, не готовы к созданию электронного правительства России как системы систем, а старые методологии ведут в тупик. К сожалению, соответствующую методологию нужно будет сначала написать на русском языке на основе материалов, например, Министерства обороны США и других англоговорящих стран. Затем придется их осваивать «на марше», т.е. в ходе проведения оптимизации механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде в рамках соответствующей новой концепции.

Особенно резко необходимость перехода на методологию создания системы систем обостряется в связи с тем, что утвержден проект Национального центра управления обороной государства (НЦУОГ), который по сути является частью электронного правительства России.

Военные ведомства США и других англоговорящих стран занимаются созданием такого рода систем с конца прошлого века, и это отражено в обширной открытой литературе. Основываясь на данных в открытой литературе на русском языке по этому вопросу можно утверждать, что в России в лучшем случае появляется понимание необходимости проведения соответствующих работ.

26 декабря 2013 г. Минэкономразвития объявило открытый конкурс на право заключить государственный контракт на выполнение работ - оказание услуг в рамках реализации государственной программы РФ «Информационное общество (2011-2020 гг.)» в 2014 г. по теме: «Разработка и реализация Концепции оптимизации механизмов проектирования и реализации межведомственного информационного взаимодействия, расширения числа контрагентов и оснований для взаимодействия, оптимизации порядка разработки и утверждения административных регламентов».

Хочется надеяться, что документ, который будет результатом этой работы, окажется соответствующим духу и подходам к межведомственной организации и управлению созданием, проектированию и разработке и сопровождения системы систем.

Итак, можно заметить, что характеристика владения в настоящее время стала существенной для коллективов информационных систем. Наличие владельца системы, которое традиционно не учитывается в теории систем, вносит новое качество на различных уровнях, например, ведомственная система и ведомство, web-приложение и провайдер, средство обеспечения доступа и пользователь. Это дает возможность предположить, что данная характеристика распространяется на все уровни (категории, виды и элементы) коллективов систем. Социальный, экономический и управленческий аспекты данной гипотезы достойны отдельного исследования.

Сведения об авторах:

Юрий Акаткин, кандидат экономических наук, директор ФГУП «КБ полупроводникового машиностроения» корпорации «Ростехнологии»

Владимир Дрожжинов, кандидат физико-математических наук, председатель правления «Центра компетенции по электронному правительству»

Валерий Конявский, доктор технических наук, профессор, заведующий кафедрой защиты информации МФТИ, научный руководитель ФГУП ВНИИПВТИ

* См. например, здесь или здесь.

** Постановление Правительства РФ от 25.12.2009 № 1088 «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление» и Постановления Правительства РФ от 08.09.2011 № 759 «О государственной автоматизированной информационной системе «Управление».


Текст взят с сайта cnews - http://www.cnews.ru/reviews/index.shtml?2014/03/03/562884_1


ФорумФорум
Форум ОКБ САПР
Вопросы специалистовВопросы специалистов
Вопросы, которые нам присылают, и наши ответы на них